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养老缺口填补:打破利益割据 直面中国未来

2012-09-03 21:36    来源:财新网-新世纪      字号:

  □ 本刊见习记者 王箐丰 记者 蓝方 | 文

  辽宁所代表的中国基本养老保险“统账结合”模式将何去何从?中国学界对此已有充分讨论,制度改革只差打破利益割据的决心。

  方案一:提高统筹层次

  背景:所谓社会统筹,即在一定范围内,参保人统一缴费用于统一待遇发放,以大数法则实现养老风险的共担、共济。统筹层次越高,则资金池规模越大,抵御风险能力越强。

  当前,中国的基本养老保险统筹层次普遍较低。尽管各省市均宣称实现了制度上的“省级统筹”,但包括辽宁在内,资金事实上仍在地市一级管理。所谓省级统筹,更多是一个制度统一、省级提取调剂资金的概念。

  中国社科院学者郑秉文指出,低统筹层次弊病重重。中国养老保险基金确实还有超过2万亿元的结余,但都沉淀在少数发达省份。这些省份的结余没法转移给辽宁这样的亏损省市,缺口只能由财政转移支付。而财政补贴资金也必须随着做实账户规模的扩大、退休人数的增加而不断扩大。由此带来的,是基金结余在少数富裕省份的绝对增长。在缺乏好的投资体制的情况下,基金的绝对增长,便意味着绝对贬值。

  辽宁省人社厅的有关负责人表示,建立全国统筹的第一步,至少能保障地方基础养老金支出;第二步,可研究将养老保险基金列支纳入国民经济发展总体规划,进而形成中央和地方对养老保险基金的投入机制,保障各级政府列支来源,建立全国预决算制度。

  方案二:双轨制“并轨”

  背景:中国养老保险的双轨制饱受诟病。相比企业退休人员高达28%的缴费费率和不足50%的养老金替代率,机关、事业单位人员的养老金由国家财政和单位按退休前工资70%-90%的高比例支付,且任职期间不需交纳任何费用。再加上退休后仍可继续享受一些在职时的补贴待遇,企业退休人员和机关事业单位退休人员的退休待遇差距日益加大。

  加速机关事业单位的养老保险改革早已是业内共识。将机关事业单位人员纳入社会统筹,也是政策明确的改革目标。但2008年从广东、山西、重庆、浙江、上海五省市起步的事业单位养老保险改革试点,却至今未有实质性动作。体制内人员对待遇下降的担忧,乃是最直接的阻力。

  “如果将机关事业单位人员纳入社会统筹,对基金的补充效果会非常明显。”沈阳航空航天大学经济与管理学院学者刘海宁表示,这些单位都是稳定就业和持续缴费的机构。一旦将其纳入社会统筹,相当于财政支出的一部分直接放进了养老保险基金的池子里。

  辽宁省劳动和社会保障学会副会长赵文祥也持同样的观点。将机关事业单位人员与企业职工相“并轨”,首先可以解决基金不足问题,利用大数法则,充分分担老龄风险;与此同时,更解决了长期为人所诟病的公平性问题。

  方案三:降费扩面

  背景:中国基本养老保险的总费率在28%,在国际上实属“高水平”,甚至高于发展中国家智利20%的缴费标准。由于费率过高,大量收入低下的灵活就业人员无法进入保障体系,企业也因此背负极高福利负担。有限的参保面,又将反过来威胁现收现付制度的可持续性。

  但由于中国养老保险体系单一,企业年金、商业保险等层次的保障发展滞后,要保障退休一代的基本生活水平,保费一直缺乏下调空间。

  上海社会科学院常务副院长左学金认为,养老保险的统筹基金部分,可考虑降低其强制缴费率,如降低到工资总额的12%左右。这样城镇基本社会养老保险才能切实扩大覆盖面,尤其是扩大对农民工和城镇非正规就业的覆盖,才能提高统筹基金缴费职工与退休人员的比率(支持比)和降低基金的支付压力,并为发展多层次的养老保险留出空间。

  辽宁省社科院学者王慧娟建议将此种“全覆盖、低费率”的模式向社保税转型,既降低管理成本、扩大社会保障覆盖面,又有利于社会财富再分配,并培养纳税人意识。

  清华大学学者杨燕绥同样支持“费改税”,并提出合理的税率水平应在8%到10%。在她看来,通过税收建立基金现收现付,制度上清晰明了。

  刘海宁亦认为“费改税”在理论上是理想模式。它可以提高社会养老保险的征缴率;可以进一步推动国民年金制度的建立;同时还可以为建立多层次的养老保障制度留有余地,提高最终的保障标准。

  但从实践上看,刘海宁认为由于中国地区收入差距较大,“费改税”不仅可能引发资金的逆向流动,而且,鉴于税收的刚性,当前不少企业难以承担。

  方案四:个人账户市场化运营

  背景:中国的基本养老保险制度采取“统账结合”的模式。企业按上月工资总额20%缴费的部分进入统筹基金,实行现收现付;个人按工资额度8%缴费的部分则进入个人账户,进行长期积累,通过投资运营保值增值,满足未来发放。但由于制度建立之初,地方政府为了确保当期统筹基金发放,普遍挪用个人账户,由此形成个人账户空账。自2001年起,13省市试点做实个人账户,因地方财政补贴压力巨大,试点困难重重,至今账户中实有资金2703亿元。这部分资金并没有市场化运营,而是用于存银行、买国债,收益率难敌通胀风险。

  当前,养老金入市已成普遍共识。但投资运营是否要以做实个人账户为前提,投资模式及渠道具体为何仍有争议,相应的投资运营办法至今尚未出台。

  左学金支持个人账户实账运转。但是如果个人账户只能由地方政府在银行专户存储或购买国债,就很难取得较高的回报率。他认为可以将个人账户从属地政府管理中剥离出来,由中央政府指定的若干家全国性基金管理公司,在全国范围内实现市场化运作;允许参保人自主选择基金管理公司,并允许参保人在一定范围内(如4%-16%)选择个人账户缴费率。

  中山大学社会保障研究中心主任申曙光则建议放弃个人账户,仅做一种全国统一的基本养老保险,实行低水平全覆盖,同时辅之以地方、行业或企业的补充保险。

  社科院学者郑秉文提出将个人账户虚拟化,实行记账式养老保险模式(NDC)。当代参保人员仍需缴纳一定百分比的个人收入,由国家为其记入个人账户;但资金随即可用于支付当代养老金,个人账户并无真实资金存在,仅有一个缴费记录。政府财政担保在缴费期间,由政府根据可支付能力预先决定并公布名义利率,并依据这一利率逐年为账户注入名义利息。当参保人退休时,再由政府根据一套精算程序,将账户中所有的账面积累换算成真实的退休金,发放给每一名对应的退休者。

作者:佚名   责任编辑:王利超
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